標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序規(guī)范、公開透明、高效便捷的引才法治環(huán)境是引進(jìn)外國人才的關(guān)鍵。環(huán)視全球，西方發(fā)達(dá)國家都是通過建立健全技術(shù)移民法律法規(guī)，確保了引進(jìn)國際人才的規(guī)范化和普遍化。

　　十幾年來，我國引進(jìn)外國人才的法治建設(shè)雖然取得了一些進(jìn)展，但總體來說進(jìn)展不大，法治建設(shè)的滯后成為阻礙外國人才引進(jìn)工作進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。按照中央“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，必須按照法治中國的建設(shè)藍(lán)圖，加快外國人才引進(jìn)的法治建設(shè)。

　　明確引進(jìn)主體

　　引進(jìn)外國人才涉及兩類法律主體：一類是政府主體，一類是市場(chǎng)主體。

　　從引進(jìn)外國人才的政府主體看，外國人才引進(jìn)包括工作許可、簽證、出入境、停居留、工作條件、生活待遇、子女教育、科研項(xiàng)目申請(qǐng)等方面，引進(jìn)外國人才的政府主體涉及組織、人社、外交、公安、僑務(wù)、教育、科技、統(tǒng)戰(zhàn)、外專等不同部門，這些政府部門之間、政府部門內(nèi)部存在著職責(zé)交叉，同一項(xiàng)職責(zé)存在多個(gè)行為主體。以外國人才的工作許可為例，既有外國專家局簽發(fā)的外國專家來華工作許可、人社部門簽發(fā)的外國人在中國就業(yè)許可，又有文化部簽發(fā)的臨時(shí)營業(yè)演出許可證、中國海洋石油總公司簽發(fā)的外國人在中華人民共和國從事海上石油作業(yè)工作準(zhǔn)證。另外，人社部門簽發(fā)的回國（來華）專家證和各地方政府簽發(fā)的人才工作居住證，在某種程度上也起到工作許可的作用。

　　在外國人才引進(jìn)中，政府是一個(gè)重要的行為主體，但不是唯一的主體。實(shí)際上，外國人才引進(jìn)需要政府、市場(chǎng)兩方面行為主體的共同參與，積極推動(dòng)，單靠政府主體的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從引進(jìn)外國人才的市場(chǎng)主體看，包括用人單位、外國人才和中介機(jī)構(gòu)，其中中介機(jī)構(gòu)既包括企業(yè)性質(zhì)的各種外國人才服務(wù)公司，又包括社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)等。

　　在當(dāng)前外國人才引進(jìn)中，用人單位、中介機(jī)構(gòu)甚至外國人才的主體地位沒有得到充分的尊重。政府部門及其所屬事業(yè)單位掌握大量人才引進(jìn)項(xiàng)目，提供相應(yīng)政府服務(wù)，同時(shí)制定相關(guān)的人才引進(jìn)政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，它們或顯性或隱性地有利于政府主體，對(duì)市場(chǎng)主體形成不公，嚴(yán)重制約其積極性的發(fā)揮。

　　從引進(jìn)外國人才的政府主體與市場(chǎng)主體之關(guān)系看，政府主體處于強(qiáng)勢(shì)地位，市場(chǎng)主體處于弱勢(shì)地位；在政府主體內(nèi)部，由于職責(zé)交叉，即使建立了強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，政府的合力作用也依然沒有充分發(fā)揮。因此，我們必須從引進(jìn)外國人才法治建設(shè)的高度，合理劃分行為主體，調(diào)整政府主體的權(quán)力和利益格局，明確每一行為主體的職責(zé)，將相同或相似的職責(zé)整合起來，由同一行為主體承擔(dān)，使各政府主體各司其職，各負(fù)其責(zé)，充分發(fā)揮政府主體的整體合力；同時(shí)，通過明確政府主體及其職責(zé)，確定用人單位、外國人才和中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體地位，調(diào)動(dòng)其積極性，使市場(chǎng)在外國人才的配置中起決定性作用。

　　規(guī)范引才行為

　　在外國人才引進(jìn)中，政府主體設(shè)立各種引才項(xiàng)目，直接從事引才工作，并將其列入政府工作考核目標(biāo)。在此背景下，各地各部門不惜出臺(tái)重磅政策，給予特殊待遇，競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。一些外國人才多頭聯(lián)系、待價(jià)而沽，各地競(jìng)相抬高政策優(yōu)惠幅度，造成地區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

　　在外國人才引進(jìn)中，政府主體除了實(shí)施引才項(xiàng)目外，還提供工作許可、簽證、出入境、停居留、工作條件、項(xiàng)目申請(qǐng)、住房、子女教育、配偶安置、社會(huì)保障等服務(wù)。在這些服務(wù)中，哪些是政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)，哪些是市場(chǎng)提供的市場(chǎng)服務(wù)，目前并沒有明確的區(qū)分，更沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。政府服務(wù)項(xiàng)目的多少取決于地方公共財(cái)政實(shí)力，一些有條件的地方政府甚至提出要提供周到、體貼的“保姆式”服務(wù)。

　　由于在外國人才引進(jìn)中公共服務(wù)與市場(chǎng)服務(wù)的邊界不清，中介機(jī)構(gòu)提供市場(chǎng)服務(wù)的積極性不高，市場(chǎng)主體參與不足，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)匱乏，專業(yè)化程度不高，政府與市場(chǎng)之間未能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。此外，由于政府主體對(duì)用人單位的需求了解不夠，通過政府項(xiàng)目引進(jìn)的外國人才，難以真正滿足用人單位的需求；政府主體的過度服務(wù)抑制了市場(chǎng)服務(wù)的發(fā)展，難以激發(fā)中介機(jī)構(gòu)提供市場(chǎng)服務(wù)的積極性；用人單位難以通過政府項(xiàng)目引進(jìn)所需人才，也難以通過市場(chǎng)有效配置外國人才，抑制了用人單位的積極性。外國人才難以通過政府項(xiàng)目獲得需求信息，也難以通過市場(chǎng)獲得有效信息，大多通過熟人、校友渠道以及用人單位的直接招聘實(shí)現(xiàn)與用人單位的結(jié)合。

　　從引進(jìn)外國人才的主體行為看，政府主體依然處于強(qiáng)勢(shì)地位，市場(chǎng)主體處于弱勢(shì)地位；政府主體依賴政策制定優(yōu)勢(shì)和公共財(cái)政資源，將自己的行為集中在具體引才項(xiàng)目和具體服務(wù)上，形成政府主體行為的錯(cuò)位和越位，同時(shí)，忽視了對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和監(jiān)管，又造成了政府主體行為的缺位。

　　因此，必須規(guī)范政府主體在引進(jìn)外國人才中的各種行為，制定公開、明確、可操作的政府行為規(guī)范，使其法無授權(quán)不可為；同時(shí)，通過建立公開、透明、平等的市場(chǎng)規(guī)則，激發(fā)各類市場(chǎng)主體的積極性，使市場(chǎng)在外國人才引進(jìn)中起決定性作用，通過政府的有效監(jiān)管約束各類市場(chǎng)主體行為，使其法無禁止即可為。

　　推進(jìn)法治化建設(shè)

　　外國人才引進(jìn)的法治化建設(shè)必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，要建立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同層面的法規(guī)體系，同時(shí)這個(gè)法規(guī)體系還要具備根據(jù)時(shí)代需要及時(shí)進(jìn)行修改和完善的空間。

　　首先要盡快啟動(dòng)外國人才引進(jìn)的人大立法進(jìn)程。國外技術(shù)移民并沒有獨(dú)立的法案，相關(guān)法律規(guī)定一般都體現(xiàn)在移民法中。我國并不是移民國家，還沒有移民法，更沒有技術(shù)移民法。雖然2003年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》提出抓緊制定技術(shù)移民法，至今還沒有任何進(jìn)展，說明短期內(nèi)還難以取得社會(huì)共識(shí)�？紤]到我國已有相對(duì)完善的引進(jìn)外國專家的政策體系，并建立了專門的政府機(jī)構(gòu)，可以以引進(jìn)外國專家為基礎(chǔ)啟動(dòng)人大立法，并將該法命名為《引進(jìn)國外智力法》。

　　其次要盡快出臺(tái)引進(jìn)外國人才的相關(guān)行政法規(guī)。一方面要結(jié)合已有的行政法規(guī)，在其基礎(chǔ)上增加引進(jìn)外國人才的相關(guān)條款，當(dāng)前要盡快修訂《外國人在中國永久居留管理?xiàng)l例》，設(shè)立人才永久居留類別，制定人才類永久居留標(biāo)準(zhǔn)和待遇條款。另一方面是制定新的行政法規(guī)，當(dāng)前迫切需要研究起草《外國人在中國工作管理?xiàng)l例》，按照“服務(wù)高端、管理中端、限制低端”的總體原則，起草相關(guān)條款。

　　第三要抓緊出臺(tái)引進(jìn)外國人才的實(shí)施細(xì)則和辦法。多年來，引進(jìn)外國人才的相關(guān)政府部門出臺(tái)了《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》《關(guān)于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關(guān)問題的通知》《關(guān)于為外籍高層次引進(jìn)人才提供簽證及居留便利備案工作有關(guān)問題的通知》《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國工作綠色通道的意見》等文件，涉及出入境、停居留、醫(yī)療、保險(xiǎn)、稅收等多個(gè)方面，為外國人才提供諸多方便，但仍需要出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則和辦法，簡(jiǎn)化、規(guī)范相關(guān)流程和程序，為外國人才提供更多方便。（柳學(xué)智 作者系中國人事科學(xué)研究院副院長、研究員）

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