■本報(bào)記者 秦志偉

一波高校又開始行動(dòng)了。

從4月29日至今，北京大學(xué)與威海市共建的海洋研究院、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)與地方共建的內(nèi)蒙古現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)研究院、中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院北京協(xié)和醫(yī)院與蘇州市共建的國家醫(yī)學(xué)科技創(chuàng)新體系核心基地蘇州分基地相繼揭牌成立或啟動(dòng)建設(shè)。在此之前（4月22日），中國中醫(yī)科學(xué)院與蘇州市政府合作建設(shè)的中國中醫(yī)科學(xué)院大學(xué)已落戶蘇州。一時(shí)間，高校異地辦學(xué)模式再次引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注。

中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)副會(huì)長李志關(guān)注這一模式很久了�？吹狡�“野蠻生長”的狀況，他說：“高校異地辦學(xué)之風(fēng)該剎剎了。”

高校異地辦學(xué)在我國已有40余年的歷史。作為高校和地方政府共同合作的產(chǎn)物，高校異地辦學(xué)雖然同時(shí)滿足了雙方的某種需求，但其機(jī)構(gòu)權(quán)屬模糊、大學(xué)精神缺失、管理成本增加等弊端一直未得到有效解決，且分散高等教育資源投入等問題逐漸顯現(xiàn)。專家表示，是時(shí)候規(guī)范一下高校異地辦學(xué)了。

顧慮與擔(dān)憂一直存在

上世紀(jì)80年代，高校異地辦學(xué)開始興起，其方式從在同一城市建立多校區(qū)發(fā)展到打破行政邊界限制建立多校區(qū)。

2020年，華東師范大學(xué)國家教育宏觀政策研究院副教授劉皛發(fā)表了兩篇論文，專門研究高校異地辦學(xué)模式。她發(fā)現(xiàn)，高校異地辦學(xué)的最初動(dòng)因是緩解高等教育大眾化進(jìn)程中出現(xiàn)的辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)、辦學(xué)規(guī)模被制約、發(fā)展速度受限等困局，但進(jìn)入21世紀(jì)以來，越來越多的高水平大學(xué)把拓展資源、滿足多元化發(fā)展需要和進(jìn)一步提升質(zhì)量作為異地辦學(xué)的主要目標(biāo)。

曾有文章統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月底，國內(nèi)有53所“雙一流”建設(shè)高校在異地共設(shè)立了166個(gè)機(jī)構(gòu)。其中東部?jī)?nèi)部流動(dòng)97個(gè)、西部流向東部20個(gè)、東北流向東部13個(gè)、中部流向東部15個(gè)。值得一提的是，“雙一流”建設(shè)高校擴(kuò)張的主要流向?yàn)闁|部沿海城市，流向東部的新設(shè)機(jī)構(gòu)占總數(shù)的87%。

“雖然我國高校多校區(qū)辦學(xué)特點(diǎn)與其他國家或地區(qū)不同，但多校區(qū)辦學(xué)總體上反映了當(dāng)今世界各國高等教育的發(fā)展趨勢(shì)。”劉皛說。

在我國，高校異地辦學(xué)有相對(duì)成功的案例，如哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳），也有不少失敗案例，如部分高校相繼撤回校區(qū)或分校。但是，李志民提到的異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)權(quán)屬模糊、大學(xué)精神缺失、教師分身乏術(shù)、管理成本增加等問題則一直飽受詬病。

吉林大學(xué)高等教育研究所教授趙俊芳等人研究發(fā)現(xiàn)，異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)的權(quán)屬模糊，會(huì)造成多元辦學(xué)主體之間的利益沖突、高校與異地校區(qū)管理機(jī)制的不契合、異地辦學(xué)的“孤島”隱憂等問題。

對(duì)此，有學(xué)者以美國加州大學(xué)異地辦學(xué)作為應(yīng)該支持我國高校異地辦學(xué)的例子，但實(shí)則不然。李志民分析，加州大學(xué)分校與國內(nèi)高校的跨省異地分校有本質(zhì)區(qū)別。一是隸屬關(guān)系不同。加州大學(xué)分校之間都是獨(dú)立辦學(xué)，級(jí)別也完全一致，有合作關(guān)系而無隸屬關(guān)系；而國內(nèi)高校本部與分校之間是隸屬關(guān)系。二是所跨區(qū)域不同。加州大學(xué)的十幾所分校都分布在加州地區(qū)；而我國高校異地辦學(xué)區(qū)域跨度很大，如從北京、黑龍江等地到廣東、福建等地辦學(xué)。

“如果沒有教育行政部門的合理引導(dǎo)和規(guī)范，我國高校異地辦學(xué)的無序發(fā)展容易演變成‘能圈則圈’。”在揚(yáng)州大學(xué)廣陵學(xué)院院長張清看來，“短視”的辦學(xué)行為是違反教育規(guī)律的。

不是市場(chǎng)行為卻交易性強(qiáng)

在我國，作為高校主體的公辦院校，本身肩負(fù)著立德樹人、提高全民素質(zhì)、促進(jìn)教育公平等任務(wù)。高校異地辦學(xué)行為也應(yīng)該如此，其方式不能完全等同于企業(yè)，但劉皛發(fā)現(xiàn)，高校在資源競(jìng)爭(zhēng)中不斷開拓新市場(chǎng)的行為卻與企業(yè)有一定的相似性。

根據(jù)法律，我國實(shí)行的是中央政府、省級(jí)政府、地市級(jí)政府三級(jí)辦學(xué)，中央政府、省級(jí)政府二級(jí)管理的體制，即“三級(jí)辦學(xué)二級(jí)管理”體制，但很多地區(qū)的實(shí)踐運(yùn)作往往是“三級(jí)辦學(xué)三級(jí)管理”，地市級(jí)政府沖破制度的“真空”，成為高校辦學(xué)實(shí)踐的主體。高校異地辦學(xué)的運(yùn)作過程就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

以北京大學(xué)與威海市共建北京大學(xué)威海海洋研究院為例。在揭牌儀式上，北京大學(xué)校長郝平、副校長張平文均表示，支持和推動(dòng)更多成果和重要平臺(tái)在威海落地。威海市市長閆劍波則表示，將為北京大學(xué)海洋領(lǐng)域?qū)W術(shù)交流、技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)惠政策、優(yōu)良環(huán)境等。

這樣的合作意向并不是僅在北京大學(xué)和威海市政府的合作中存在，其他高校異地辦學(xué)同樣如此。也就是說，高校和市級(jí)政府相互之間有明確的利益訴求。

雖然高校異地辦學(xué)已是既成事實(shí)，甚至仍處于不斷擴(kuò)大的狀態(tài)，但教育主管部門對(duì)其一直持不鼓勵(lì)、不支持的政策取向。

在2019年答復(fù)全國政協(xié)十三屆一次會(huì)議相關(guān)提案時(shí)，教育部明確提出，不贊成高校建立異地校區(qū)，原則上不予審批。但這一答復(fù)也傳遞出另一種對(duì)高校異地辦學(xué)的態(tài)度——對(duì)于高校自主權(quán)范圍內(nèi)的異地科研合作與轉(zhuǎn)化以及延伸性的研究生院建設(shè)，高�？勺灾靼才�。

劉皛研究發(fā)現(xiàn)，很多異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)最初以研究院、研究生院、成果轉(zhuǎn)化基地等名義獲得審批，但隨后在發(fā)展過程中逐步擴(kuò)展機(jī)構(gòu)功能，最終轉(zhuǎn)化為承擔(dān)全日制學(xué)生培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)職能的綜合型校區(qū)。

要規(guī)范也要有政策彈性

當(dāng)前，我國高等教育正尋求以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路，鑒于對(duì)存量的結(jié)構(gòu)固化和傳統(tǒng)發(fā)展方式路徑的優(yōu)化難度相對(duì)較大，無論是高校還是地方政府，增量始終更具誘惑力，異地辦學(xué)就是一個(gè)極具吸引力的增量。

然而，由于異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)責(zé)任主體關(guān)系復(fù)雜，高校的行政管理主體和異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)的行政管理主體相互分離，高校、高校主管部門、流出地政府、流入地省級(jí)政府、流入地市級(jí)政府的不同利益訴求不僅難以得到平衡，甚至還會(huì)產(chǎn)生沖突和矛盾。

最近幾年，李志民還總聽到部分地方院校抱怨當(dāng)?shù)卣�府的投入少等問題。

“高校盲目擴(kuò)張導(dǎo)致國家和地方不得不增加財(cái)政投入，所謂的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合反而分散了高等教育資源。”他向《中國科學(xué)報(bào)》解釋，很多省市為了吸引優(yōu)質(zhì)資源，不惜花費(fèi)重金，提供包括土地在內(nèi)的各種優(yōu)惠條件。在本地財(cái)政和資源有限的情況下，當(dāng)?shù)卣�府不得不壓縮本地大學(xué)的各項(xiàng)投入。

另一種現(xiàn)象也值得關(guān)注，有些高校的異地校區(qū)得益于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市所提供的辦學(xué)環(huán)境與條件，其辦學(xué)重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，老校區(qū)功能逐漸弱化和縮減，導(dǎo)致原所在地高等教育資源流失。

但劉皛也不否認(rèn)，高校異地辦學(xué)模式是一種共贏的跨行政區(qū)治理探索，為拓展優(yōu)質(zhì)高等教育資源的增量提供了一條創(chuàng)新路徑。“需要在加強(qiáng)基本規(guī)范的同時(shí)，給予一定的政策彈性。”

她建議，中央應(yīng)基于高等教育總體布局與戰(zhàn)略規(guī)劃做好頂層設(shè)計(jì)，建立促進(jìn)異地辦學(xué)的基本規(guī)范，明確三級(jí)政府各自的責(zé)任義務(wù)和利益。

除此之外，還應(yīng)將異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量納入監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系，保障并提高機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量。例如，可在“雙一流”建設(shè)評(píng)估中，把高校優(yōu)化多校區(qū)辦學(xué)模式、促進(jìn)資源整合與體制機(jī)制創(chuàng)新作為重要內(nèi)容；在本科教學(xué)評(píng)估中，把承擔(dān)本科生教學(xué)任務(wù)的異地校區(qū)建設(shè)條件保障作為評(píng)估的重要內(nèi)容。

在張清看來，完善財(cái)政撥款體系以及對(duì)高校評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)體制機(jī)制更為關(guān)鍵。

“除了加大頂層設(shè)計(jì)以及監(jiān)管的力度外，還應(yīng)該從制度本身入手。”李志民進(jìn)一步表示，從區(qū)域發(fā)展角度來看，只要將當(dāng)前異地辦學(xué)全部并入當(dāng)?shù)馗咝２⒂僧?dāng)?shù)亟逃�部門管理，既可以清晰界定異地辦學(xué)的利益邊界，又可以讓各地安心發(fā)展本地高校，一舉兩得。